Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier warnte in Karlsruhe vor „Vulgärdemokraten“, die aus demokratischen Mehrheiten einen Anspruch auf unbeschränkte Macht herleiten. Seine Wortwahl berührt ein Problem, das die politische Philosophie seit Jahrhunderten beschäftigt: das Verhältnis zwischen dem Willen der Mehrheit und den Grenzen, die einer demokratisch legitimierten Herrschaft gesetzt sind.
Beim Festakt zum 75-jährigen Bestehen des Bundesverfassungsgerichts am 28. September in Karlsruhe verwendete Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier einen Begriff, der über den Anlass seiner Rede hinaus Aufmerksamkeit verdient: „Vulgärdemokraten“. Gemeint waren ausdrücklich nicht Mehrheiten oder Wähler schlechthin, sondern jene, die sich, wie Steinmeier in seiner Karlsruher Rede sagte, „unter Berufung auf demokratische Mehrheiten und den angeblichen Volkswillen“ unbeschränkte Macht zuschreiben und Verfassung wie Verfassungsgerichtsbarkeit als Grenze ihrer Herrschaft zurückweisen.
Steinmeier eine grundsätzliche Geringschätzung demokratischer Mehrheiten zu unterstellen, wäre eine unzulässige Verkürzung seiner Aussage. Seine Kritik galt dem Anspruch, aus einem Wahlergebnis eine Herrschaftsbefugnis abzuleiten, die keinerlei rechtliche Schranken mehr anerkennt. Gleichwohl verdient die Schärfe seiner Formulierung besondere Aufmerksamkeit. Hinter ihr steht ein Problem, mit dem sich das politische Denken seit Jahrhunderten auseinandersetzt. Welchen eigenständigen Wert besitzt das Mehrheitsprinzip innerhalb einer demokratischen Ordnung, und in welchem Verhältnis steht dieser Wert zur notwendigen Begrenzung politischer Macht? Schließlich setzt politische Gleichheit ein Verfahren voraus, durch das die Stimmen gleichberechtigter Bürger zu verbindlichen Entscheidungen führen können.
Dass Mehrheiten Grenzen haben, steht für die Bundesrepublik außer Frage. Artikel 20 des Grundgesetzes bestimmt einerseits, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, bindet andererseits aber die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung sowie Exekutive und Rechtsprechung an Gesetz und Recht; Artikel 42 legt wiederum fest, dass Beschlüsse des Bundestages grundsätzlich der Mehrheit der abgegebenen Stimmen bedürfen. Die Verfassung erkennt damit die Mehrheitsentscheidung als Grundlage demokratischer Herrschaft an und unterwirft deren Ausübung zugleich einer rechtlichen Ordnung. Ihre Legitimität beruht auf dem Willen des Volkes, während die verfassungsrechtlichen Bindungen bestimmen, innerhalb welcher Grenzen dieser Wille politische Wirksamkeit entfalten darf.
Warum soll eigentlich die Mehrheit entscheiden?
Die Rechtfertigung des Mehrheitsprinzips gerät bei Auseinandersetzungen über dessen Grenzen leicht aus dem Blick. Dabei bedarf bereits die Befugnis einer Mehrheit, eine politisch unterlegene Minderheit an ihre Entscheidung zu binden, einer Begründung. Der bloße Umstand, dass mehr Menschen eine bestimmte Auffassung vertreten, verleiht dieser weder einen höheren Wahrheitsgehalt noch eine besondere moralische Autorität. Weshalb ihre Stimmen dennoch den Ausschlag geben sollen, gehört zu den grundlegenden Problemen jeder Demokratietheorie.
John Locke gab darauf im „Second Treatise of Government“ eine Antwort, die für das moderne Demokratieverständnis folgenreich wurde. Sobald freie Menschen eine politische Gemeinschaft bilden, muss diese Gemeinschaft als Ganzes handlungsfähig sein, weshalb nach Locke, sofern keine andere Regel vereinbart wurde, die Mehrheit entscheidet. Die größere Zahl begründet bei Locke keinen Vorrang an Weisheit oder moralischer Einsicht. Vielmehr ergibt sich die Mehrheitsentscheidung aus der Notwendigkeit, einer Gemeinschaft freier und politisch gleichberechtigter Menschen die Fähigkeit zum gemeinsamen Handeln zu erhalten, obwohl ihre Mitglieder in einzelnen Fragen unterschiedlicher Meinung bleiben.
Kenneth O. May führte diese Überlegung 1952 auf eine mathematische Ebene. In seinem Aufsatz „A Set of Independent Necessary and Sufficient Conditions for Simple Majority Decision“ untersuchte er die Bedingungen, unter denen sich bei der Wahl zwischen zwei Alternativen die einfache Mehrheitsregel ergibt. Zu diesen Voraussetzungen gehören die Gleichbehandlung aller Abstimmenden, die neutrale Behandlung der beiden Entscheidungsalternativen und die positive Responsivität des Verfahrens gegenüber Veränderungen der abgegebenen Stimmen. Werden diese Bedingungen erfüllt, besitzt die Mehrheitsregel eine mathematisch begründbare Sonderstellung. Aus diesem Ergebnis lässt sich freilich keine Aussage über die Wahrheit oder Gerechtigkeit der getroffenen Entscheidungen ableiten. May begründete die besondere Bedeutung des Mehrheitsprinzips aus den Eigenschaften des Entscheidungsverfahrens selbst.
Eine weitere theoretische Begründung kollektiver Entscheidungen findet sich im berühmten Jury-Theorem des Marquis de Condorcet. Allerdings hängt dessen Aussagekraft von Voraussetzungen ab, die in politischen Debatten über die vermeintliche „Weisheit der Vielen“ häufig unbeachtet bleiben. In seiner klassischen Form setzt das Condorcet-Jury-Theorem unter anderem voraus, dass die einzelnen Urteile unabhängig voneinander zustande kommen und jeder Entscheidende mit einer Wahrscheinlichkeit von mehr als fünfzig Prozent richtig liegt. Unter diesen Bedingungen erhöht sich bei einer Entscheidung zwischen zwei Alternativen mit wachsender Gruppengröße die Wahrscheinlichkeit, dass die Mehrheit das zutreffende Urteil fällt. Ohne diese Voraussetzungen verliert die häufig behauptete Überlegenheit kollektiver Entscheidungen ihre theoretische Grundlage.
Für die Interpretation des von Steinmeier angesprochenen „angeblichen Volkswillens“ ergibt sich daraus eine begriffliche Unterscheidung. Die Annahme, es existiere ein einheitlicher Volkswille, dessen Inhalt bereits vor jeder politischen Auseinandersetzung feststehe und lediglich von einem Politiker erkannt werden müsse, unterscheidet sich grundsätzlich von der demokratischen Feststellung einer Mehrheit durch freie Wahlen oder parlamentarische Abstimmungen. Eine solche Mehrheit besitzt keinen privilegierten Zugang zur politischen Wahrheit und kann auch keinen Anspruch erheben, in jeder einzelnen Frage für sämtliche Bürger zu sprechen. Ihre demokratische Realität beruht auf den Regeln, nach denen Stimmen gezählt, Mandate vergeben und parlamentarische Mehrheitsverhältnisse bestimmt werden.
Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Punkt bemerkenswert deutlich gefasst. Bereits 2004 bezeichnete es das Mehrheitsprinzip als einen der „tragenden Grundsätze der freiheitlichen Demokratie“. In seinem Urteil zu den Oppositionsrechten im Bundestag stellte Karlsruhe 2016 darüber hinaus fest, dass aus Mehrheitsprinzip und Minderheitenrechten sowohl der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit als auch die realistische Chance der Minderheit folgen, künftig selbst Mehrheit zu werden.
In einer Entscheidung aus dem Jahr 2022 bekräftigte das Gericht diese Auffassung mit dem Hinweis, der verfassungsrechtliche Minderheitenschutz gehe nicht dahin, eine Minderheit vor den Sachentscheidungen der Mehrheit oder den Ergebnissen freier Wahlen zu bewahren. Für die politische Gegenwart besitzt diese Feststellung erhebliche Bedeutung. Der Schutz einer Minderheit gewährleistet ihre verfassungsmäßigen Rechte und die Möglichkeit demokratischer Teilhabe. Dass sie eine Entscheidung der Mehrheit politisch ablehnt, begründet hingegen noch keinen Anspruch darauf, von deren Folgen ausgenommen zu werden.
Wenn die Mehrheit zur Gefahr werden kann
Die verfassungsrechtliche Anerkennung des Mehrheitsprinzips beantwortet allerdings noch nicht die Frage nach den Gefahren, die von einer demokratisch legitimierten Mehrheit ausgehen können. Mit diesem Problem hat sich die liberale politische Philosophie bereits lange vor der Entstehung des modernen Verfassungsstaates beschäftigt.
Alexis de Tocqueville untersuchte in „Democracy in America“ die Gefahr einer „Tyrannei der Mehrheit“. Er erkannte die politische Autorität demokratischer Mehrheiten grundsätzlich an, sah jedoch die Möglichkeit, dass ihre Macht eine Ausdehnung erreicht, unter der die Freiheit des Einzelnen und die Rechte politischer Minderheiten ihren notwendigen Schutz verlieren. John Stuart Mill führte diese Überlegung in „On Liberty“ weiter und richtete den Blick zusätzlich auf gesellschaftliche Mehrheiten, deren Macht sich auch außerhalb staatlicher Gesetzgebung entfalten konnte. Herrschende Meinungen, gesellschaftliche Konventionen und sozialer Druck vermögen die individuelle Freiheit ebenso zu beeinträchtigen wie rechtliche Eingriffe.
Steinmeiers Überlegungen in Karlsruhe berühren ein Problem, das Tocqueville und Mill auf unterschiedliche Weise beschrieben haben. Die durch Wahlen verliehene Regierungsgewalt berechtigt ihre Inhaber zur politischen Entscheidung, setzt aber den Fortbestand jener Bedingungen voraus, unter denen demokratischer Wettbewerb auch künftig stattfinden kann. Sobald eine Mehrheit ihre Macht dazu benutzt, den politischen Wettbewerb dauerhaft auszuschalten, die Betätigung der Opposition zu verhindern oder ihre eigene Ablösung unmöglich zu machen, verliert das Mehrheitsprinzip seine demokratische Grundlage. Die Entscheidungsmacht einer gewählten Regierung wäre dann zu einem Instrument geworden, mit dem die Möglichkeit eines späteren Regierungswechsels beseitigt wird.
Hans Kelsen entwickelte seine Demokratietheorie ebenfalls aus dem Verhältnis von Mehrheit und Minderheit. In seiner Theorie des Parlamentarismus spielte der Kompromiss eine zentrale Rolle; die neuere Kelsen-Forschung zeigt, dass er das demokratische Mehrheitsprinzip zusammen mit Minderheitenschutz und der fortdauernden Möglichkeit politischer Opposition verstand. Für Kelsen gehörte die Minderheit zur inneren Verfassung demokratischer Herrschaft. Ihre politische Existenz und ihre Rechte ergeben sich aus derselben Ordnung, die der Mehrheit das Recht zur Entscheidung verleiht. Dieser Zusammenhang besitzt auch deshalb Bedeutung, weil sich die Kräfteverhältnisse durch Wahlen verändern können und die bisher unterlegene Minderheit selbst die Regierung übernimmt.
Allerdings gewinnt die Auseinandersetzung über Steinmeiers Rede eine zusätzliche Dimension, sobald die grundsätzliche Notwendigkeit rechtlicher Grenzen anerkannt wird. Denn jede Begrenzung demokratischer Entscheidungsgewalt bedarf ihrerseits einer Legitimation. Die Zuständigkeit für die Bestimmung solcher Grenzen, die Maßstäbe ihrer Anwendung und ihre Reichweite gehören deshalb ebenso zur demokratietheoretischen Untersuchung wie das Mehrheitsprinzip. Dabei muss auch berücksichtigt werden, dass der Schutz der Demokratie zur Begründung herangezogen werden kann, um politische Entscheidungen zunehmend der parlamentarischen Mehrheitsbildung zu entziehen.
Der Rechtsphilosoph Jeremy Waldron hat sich mit diesem Problem eingehend beschäftigt. Sein 2006 im „Yale Law Journal“ veröffentlichter Aufsatz „The Core of the Case Against Judicial Review“ wird häufig als grundsätzliche Kritik an der Verfassungsgerichtsbarkeit verstanden, obwohl seine Argumentation wesentlich genauer bestimmt ist. Waldron erkannte die Bedeutung der Grundrechte ebenso an wie die Notwendigkeit unabhängiger Gerichte. Seine Überlegungen bezogen sich ausdrücklich auf Gesellschaften mit funktionierenden demokratischen Institutionen und einer unabhängigen Justiz, in denen Grundrechte grundsätzlich anerkannt werden, zugleich aber vernünftige Meinungsverschiedenheiten über deren konkrete Bedeutung bestehen. Unter diesen Voraussetzungen untersuchte er die demokratische Legitimation gerichtlicher Entscheidungen, durch die parlamentarische Beschlüsse aufgehoben werden können. Sein Einwand betraf die Annahme, kontroverse Grundrechtsfragen seien bereits deshalb besser legitimiert entschieden, weil Richter anstelle gewählter Repräsentanten das letzte Wort besitzen.
Waldron entwickelte diese Theorie vor einem anderen verfassungsrechtlichen Hintergrund als dem der Bundesrepublik. Seine Argumentation lässt sich deshalb nicht unmittelbar als Kritik am Bundesverfassungsgericht verstehen. Dennoch macht sie auf ein Legitimationsproblem aufmerksam, das durch die Übertragung politischer Streitfragen auf Gerichte nicht von selbst verschwindet. Die demokratische Rechtfertigung einer verbindlichen Entscheidung bleibt auch dann erklärungsbedürftig, wenn sie von einer richterlichen Instanz getroffen wird. Waldron hat später zudem darauf hingewiesen, dass selbst oberste Gerichte vielfach nach dem Mehrheitsprinzip entscheiden. Damit gewinnt die institutionelle Zuordnung der Entscheidungsbefugnis besonderes Gewicht. Welche Mehrheit innerhalb welcher Institution verbindlich entscheiden darf, hängt von der verfassungsrechtlichen Legitimation dieser Institution und den Grenzen ihrer Zuständigkeit ab.
Was Steinmeiers Begriff offenlässt
Steinmeiers Bezeichnung „Vulgärdemokraten“ erhält vor diesem philosophischen und verfassungsrechtlichen Hintergrund einen präziseren Gehalt. Der Bundespräsident verwendete den Ausdruck in Karlsruhe ausdrücklich für politische Akteure, die aus demokratischen Mehrheiten einen Anspruch auf unbeschränkte Herrschaft ableiten und die Bindung ihrer Macht an Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit zurückweisen. Er wandte sich damit gegen eine Auffassung, nach der die Legitimation politischer Macht bereits durch einen Wahlsieg vollständig begründet wäre und keiner weiteren rechtlichen Voraussetzungen bedürfte.
Seine Formulierung lässt allerdings offen, nach welchen Kriterien im konkreten politischen Streit zwischen der Missachtung verfassungsrechtlicher Grenzen und der legitimen Durchsetzung eines demokratischen Mehrheitswillens unterschieden werden soll. Eine Regierung, die Grundrechte außer Kraft setzen oder rechtsstaatliche Sicherungen beseitigen möchte, befindet sich in einer anderen verfassungsrechtlichen Lage als eine parlamentarische Mehrheit, die innerhalb der bestehenden Ordnung Entscheidungen trifft, deren Inhalt von ihren politischen Gegnern als verfehlt oder unvernünftig beurteilt wird. Die notwendige Begrenzung demokratischer Macht verlangt daher eine genaue Bestimmung ihrer verfassungsrechtlichen Grundlage. Wo die Verfassung unterschiedliche politische Entscheidungen zulässt, muss der demokratische Streit auch über solche Positionen möglich bleiben, die von einflussreichen gesellschaftlichen Gruppen, wissenschaftlichen Autoritäten oder politischen Institutionen entschieden abgelehnt werden.
In der empirischen Demokratieforschung findet sich ebenfalls eine differenzierte Betrachtung demokratischer Ordnungen. Das internationale Forschungsprojekt V-Dem unterscheidet unter anderem ein elektorales und ein liberales Demokratieprinzip. Das liberale Modell baut auf den Voraussetzungen des elektoralen auf und berücksichtigt darüber hinaus die Rechtsstaatlichkeit, den Schutz individueller Rechte und der Rechte von Minderheiten sowie die institutionelle Begrenzung staatlicher Gewalt. Zusätzlich untersucht V-Dem partizipative, deliberative und egalitäre Dimensionen demokratischer Herrschaft. Diese verschiedenen wissenschaftlichen Zugänge machen deutlich, dass sich Demokratie anhand mehrerer voneinander unterscheidbarer Kriterien beschreiben lässt. Daraus folgt keineswegs, dass liberale Schutzmechanismen verzichtbar wären. Die wissenschaftliche Auseinandersetzung zeigt vielmehr, dass die Bestimmung des Demokratiebegriffs selbst Gegenstand unterschiedlicher theoretischer Auffassungen bleibt.
Die Behauptung, bereits eine Stimme über der Hälfte verschaffe einer Mehrheit das Recht zu jeder beliebigen Entscheidung, verkennt den verfassungsrechtlichen Charakter demokratischer Herrschaft. Allerdings wäre es ebenso problematisch, die politische Legitimität einer ordnungsgemäß zustande gekommenen Mehrheitsentscheidung davon abhängig zu machen, ob Gerichte, Experten, Medien oder gesellschaftliche Eliten deren Inhalt für vernünftig halten. Demokratische Verfahren beziehen ihre Bedeutung aus der politischen Gleichheit der Bürger, deren Auffassungen über das Gemeinwohl und die richtigen Entscheidungen erheblich voneinander abweichen können. Solange Menschen trotz dieser Unterschiede unter einer gemeinsamen politischen Ordnung zusammenleben, müssen verbindliche Entscheidungen möglich sein. Die dabei unterlegenen Bürger behalten ihre Rechte, während die siegreiche Mehrheit der Möglichkeit ausgesetzt bleibt, ihre politische Macht bei einer späteren Wahl wieder zu verlieren.
Eine entscheidende Grenze demokratischer Herrschaft liegt folglich dort, wo eine Mehrheit die zeitliche Begrenztheit ihrer eigenen Macht aufheben möchte. Parlamentarische Mehrheiten können politische Vorhaben auch gegen den ausdrücklichen Widerstand ihrer Gegner durchsetzen. Sie dürfen jedoch die rechtlichen und politischen Voraussetzungen eines künftigen Machtwechsels nicht beseitigen. Der Minderheit steht ihrerseits das Recht zu, öffentlich zu widersprechen, sich politisch zu organisieren, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen und für eine Veränderung der Mehrheitsverhältnisse einzutreten. Die bloße Ablehnung einer parlamentarischen Sachentscheidung verschafft ihr allerdings keine Befugnis, diese außer Kraft zu setzen.
Die Karlsruher Rede des Bundespräsidenten sollte deshalb auch danach beurteilt werden, wie sorgfältig der von ihm gewählte Begriff auf konkrete politische Auffassungen angewandt wird. Wer sich auf eine demokratisch errungene Mehrheit beruft, vertritt deshalb noch kein Verständnis unbeschränkter Herrschaft. Ebenso wenig ist eine politische Position bereits durch den Hinweis auf Verfassung und Rechtsstaatlichkeit jeder weiteren Kritik enthoben. In beiden Fällen bedarf es der Prüfung, ob die beanspruchte politische oder institutionelle Macht innerhalb jener Regeln ausgeübt wird, die auch dem jeweiligen Gegner seine Rechte sichern und die Möglichkeit eines tatsächlichen Machtwechsels gewährleisten.
Die demokratische Ordnung setzt somit voraus, dass eine Mehrheit Entscheidungen treffen und politisch Verantwortung übernehmen kann, obwohl sie sich in ihrer Beurteilung der Verhältnisse irren mag. Von der unterlegenen Minderheit verlangt sie die Anerkennung rechtmäßig zustande gekommener Entscheidungen, ohne dass diese ihre politischen Rechte preisgeben müsste. Den Institutionen des Verfassungsstaates fällt die Aufgabe zu, die rechtlichen Grenzen demokratischer Machtausübung zu sichern. Ihre Zuständigkeit darf dabei nicht dazu führen, dass jede kontroverse politische Entscheidung allein aufgrund ihrer Umstrittenheit zu einer verfassungsrechtlichen Angelegenheit erklärt wird. Die Dauerhaftigkeit der Demokratie hängt wesentlich davon ab, dass die politische Macht ihre Entscheidungen wirksam durchsetzen kann und ihre Inhaber zugleich jederzeit mit der Möglichkeit rechnen müssen, diese Macht auf demokratischem Wege wieder abzugeben.
