Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier warnte in Karlsruhe vor „Vulgärdemokraten“, die aus Mehrheiten unbeschränkte Macht ableiten. Dahinter steht eine alte Frage der politischen Philosophie: Was darf die Mehrheit – und wer darf sie begrenzen?
Beim Festakt zum 75-jährigen Bestehen des Bundesverfassungsgerichts am 28. September in Karlsruhe verwendete Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier einen Begriff, der seitdem nachwirkt: „Vulgärdemokraten“. Gemeint waren ausdrücklich nicht Mehrheiten oder Wähler schlechthin, sondern jene, die sich, wie Steinmeier in seiner Karlsruher Rede sagte, „unter Berufung auf demokratische Mehrheiten und den angeblichen Volkswillen“ unbeschränkte Macht zuschreiben und Verfassung wie Verfassungsgerichtsbarkeit als Grenze ihrer Herrschaft zurückweisen.
Wer daraus machte, Steinmeier habe demokratische Mehrheiten als vulgär bezeichnet, würde seine Aussage verkürzen, denn sein Argument richtete sich gegen den Anspruch einer Mehrheit auf unbegrenzte Herrschaft; dennoch führt gerade die Schärfe des gewählten Wortes zu einer Frage, die weiter reicht als die Karlsruher Festrede und die das politische Denken seit Jahrhunderten beschäftigt, nämlich ob die Mehrheit in einer Demokratie lediglich eine Macht ist, die gebändigt werden muss, oder ob das Mehrheitsprinzip selbst einen eigenständigen demokratischen Wert besitzt, weil politische Gleichheit ohne ein Verfahren, das aus gleich gewichteten Stimmen verbindliche Entscheidungen hervorbringt, nur schwer vorstellbar wäre.
Dass Mehrheiten Grenzen haben, steht für die Bundesrepublik außer Frage. Artikel 20 des Grundgesetzes bestimmt einerseits, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, bindet andererseits aber die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung sowie Exekutive und Rechtsprechung an Gesetz und Recht; Artikel 42 legt wiederum fest, dass Beschlüsse des Bundestages grundsätzlich der Mehrheit der abgegebenen Stimmen bedürfen. Das Grundgesetz konstruiert damit weder die unbeschränkte Herrschaft der Mehrheit noch eine Ordnung, in der Mehrheiten lediglich geduldet werden, sondern eine Demokratie, in der politische Herrschaft durch Mehrheiten zustande kommt und zugleich rechtlichen Bindungen unterliegt.
Warum soll eigentlich die Mehrheit entscheiden?
Diese Frage wird erstaunlich selten gestellt, obwohl sie der Debatte logisch vorausgeht. Noch bevor darüber gesprochen werden kann, wo Mehrheitsmacht enden soll, müsste erklärt werden, weshalb eine Mehrheit überhaupt das Recht haben soll, eine Minderheit an eine Entscheidung zu binden.
John Locke gab darauf im „Second Treatise of Government“ eine Antwort, die für das moderne Demokratieverständnis folgenreich wurde. Sobald freie Menschen eine politische Gemeinschaft bilden, muss diese Gemeinschaft als Ganzes handlungsfähig sein, weshalb nach Locke, sofern keine andere Regel vereinbart wurde, die Mehrheit entscheidet; seine Überlegungen zur politischen Gemeinschaft und Mehrheitsentscheidung beruhen keineswegs auf der Annahme, die größere Zahl verfüge automatisch über größere Weisheit oder moralische Überlegenheit. Entscheidend ist vielmehr, dass eine Gemeinschaft politisch Gleicher trotz fortbestehender Meinungsverschiedenheiten entscheiden können muss.
Im 20. Jahrhundert bekam dieser Gedanke sogar eine mathematische Form. Kenneth O. May zeigte 1952 in seinem Aufsatz „A Set of Independent Necessary and Sufficient Conditions for Simple Majority Decision“, dass bei einer Entscheidung zwischen zwei Alternativen die Mehrheitsregel eine besondere Stellung besitzt. Werden bestimmte Verfahrensbedingungen verlangt, darunter die Gleichbehandlung der Abstimmenden, die neutrale Behandlung beider Alternativen und positive Responsivität gegenüber veränderten Stimmen, ergibt sich die einfache Mehrheitsregel als das diesen Bedingungen entsprechende Verfahren. Das bedeutet ausdrücklich nicht, dass Mehrheiten wahre oder gerechte Entscheidungen produzieren, wohl aber, dass die Mehrheitsregel unter klar definierten Voraussetzungen eng mit Gleichbehandlung und Neutralität verbunden werden kann.
Auch das berühmte Jury-Theorem des Marquis de Condorcet wird gelegentlich als Argument zugunsten kollektiver Entscheidungen herangezogen, verlangt allerdings erheblich mehr Vorsicht, als populäre Berufungen auf die „Weisheit der Vielen“ vermuten lassen. In seiner klassischen Form setzt das Condorcet-Jury-Theorem unter anderem voraus, dass die einzelnen Urteile unabhängig voneinander zustande kommen und jeder Entscheidende mit einer Wahrscheinlichkeit von mehr als fünfzig Prozent richtig liegt; nur unter diesen Bedingungen steigt bei einer binären Frage mit wachsender Gruppengröße die Wahrscheinlichkeit einer richtigen Mehrheitsentscheidung.
Schon damit wird sichtbar, weshalb die Rede vom „angeblichen Volkswillen“ zwei Sachverhalte auseinanderhalten sollte, die nicht dasselbe sind. Die Vorstellung eines einheitlichen, vor aller politischen Auseinandersetzung bereits vorhandenen Volkswillens, dessen wahrer Inhalt lediglich von einem Politiker erkannt werden müsse, ist demokratietheoretisch etwas anderes als eine Mehrheit, die nach festgelegten Regeln aus freien Wahlen oder parlamentarischen Abstimmungen hervorgegangen ist; eine solche Mehrheit verkörpert keine politische Wahrheit und spricht auch nicht notwendig für „das Volk“ in jeder einzelnen Frage, sie ist aber deshalb nicht weniger real, denn Stimmen werden gezählt, Mandate verteilt und parlamentarische Mehrheiten festgestellt.
Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Punkt bemerkenswert deutlich gefasst. Bereits 2004 bezeichnete es das Mehrheitsprinzip als einen der „tragenden Grundsätze der freiheitlichen Demokratie“. In seinem Urteil zu den Oppositionsrechten im Bundestag stellte Karlsruhe 2016 darüber hinaus fest, dass aus Mehrheitsprinzip und Minderheitenrechten sowohl der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit als auch die realistische Chance der Minderheit folgen, künftig selbst Mehrheit zu werden.
Noch deutlicher wurde das Gericht 2022, als es festhielt, der verfassungsrechtliche Minderheitenschutz gehe nicht dahin, eine Minderheit vor den Sachentscheidungen der Mehrheit oder den Ergebnissen freier Wahlen zu bewahren. Dieser Satz ist für die gegenwärtige Debatte deshalb wichtig, weil er einen Unterschied markiert, der schnell verloren geht: Minderheitenschutz schützt Rechte und demokratische Teilhabe, er bedeutet aber nicht, dass eine Minderheit Anspruch darauf hätte, von einer politisch unerwünschten Mehrheitsentscheidung verschont zu bleiben.
Wenn die Mehrheit zur Gefahr werden kann
Damit ist allerdings nur die eine Seite beschrieben, denn gerade die liberale Demokratietheorie hat früh erkannt, dass aus einer demokratisch zustande gekommenen Mehrheit keine moralische Unfehlbarkeit folgt.
Alexis de Tocqueville untersuchte in „Democracy in America“ die Gefahr einer „Tyrannei der Mehrheit“, wobei er die politische Autorität der Mehrheit keineswegs grundsätzlich bestritt, sondern vor einer Situation warnte, in der sich ihre Macht so weit ausdehnt, dass die Freiheit des Einzelnen oder politischer Minderheiten keinen ausreichenden Schutz mehr besitzt. John Stuart Mill führte diese Überlegung in „On Liberty“ weiter und richtete den Blick zusätzlich auf gesellschaftliche Mehrheiten, deren Macht nicht erst durch Gesetze wirken müsse, weil auch vorherrschende Meinungen, Konventionen und sozialer Druck individuelle Freiheit einengen können.
Steinmeiers Karlsruher Argument lässt sich in dieser Tradition lesen: Ein Wahlsieg begründet politische Macht, nicht aber die Befugnis, jene Voraussetzungen zu beseitigen, unter denen künftige demokratische Entscheidungen möglich bleiben. Würde eine Mehrheit den politischen Wettbewerb dauerhaft schließen, oppositionelle Betätigung unmöglich machen oder ihre eigene Ablösbarkeit beseitigen, wäre nicht einfach besonders konsequente Mehrheitsherrschaft entstanden, sondern ein System, in dem gerade der demokratische Wechsel zwischen Mehrheit und Minderheit gefährdet wäre.
Hans Kelsen dachte Mehrheit und Minderheit deshalb nicht als voneinander isolierte Größen. In seiner Theorie des Parlamentarismus spielte der Kompromiss eine zentrale Rolle; die neuere Kelsen-Forschung zeigt, dass er das demokratische Mehrheitsprinzip zusammen mit Minderheitenschutz und der fortdauernden Möglichkeit politischer Opposition verstand. Die Minderheit ist in diesem Verständnis kein Fremdkörper, der der Mehrheit von außen als Schranke gegenübertritt, sondern Teil derselben demokratischen Ordnung, nicht zuletzt deshalb, weil die Minderheit von heute zur Mehrheit von morgen werden kann.
Die schwierige Frage beginnt deshalb dort, wo man Steinmeiers Ausgangspunkt akzeptiert hat. Wenn eine Mehrheit begrenzt werden muss, wer bestimmt dann die Grenzen, nach welchen Kriterien geschieht dies, und wie lässt sich verhindern, dass immer größere Bereiche politischer Entscheidung gerade mit dem Argument dem Mehrheitsprinzip entzogen werden, die Demokratie müsse vor sich selbst geschützt werden?
Genau an diesem Punkt setzte der Rechtsphilosoph Jeremy Waldron an, dessen 2006 im „Yale Law Journal“ veröffentlichter Aufsatz „The Core of the Case Against Judicial Review“ häufig missverstanden wird. Waldron bestritt weder die Bedeutung von Grundrechten noch die Notwendigkeit unabhängiger Gerichte, sondern entwickelte sein Argument ausdrücklich für Gesellschaften, in denen demokratische Institutionen und Gerichte funktionieren, Rechte grundsätzlich ernst genommen werden und dennoch vernünftiger Dissens darüber besteht, was diese Rechte im konkreten Fall verlangen; unter diesen Voraussetzungen fragte er, weshalb kontroverse Grundrechtsfragen demokratisch selbstverständlich besser legitimiert sein sollten, wenn letztlich Richter parlamentarische Entscheidungen aufheben können, als wenn darüber gewählte Repräsentanten entscheiden.
Das ist kein Argument gegen Karlsruhe, und Waldron selbst entwickelte seine Theorie vor einem anderen verfassungsrechtlichen Hintergrund; es zeigt jedoch, weshalb die Diskussion über die Begrenzung von Mehrheiten nicht mit der Feststellung enden kann, dass Gerichte diese Aufgabe übernehmen, denn damit verschiebt sich die demokratische Frage lediglich auf eine andere Ebene. Bemerkenswerterweise hat Waldron später darauf hingewiesen, dass auch oberste Gerichte selbst durch Mehrheitsentscheidungen zu ihren Urteilen gelangen können, womit sich nicht mehr allein die Frage stellt, ob die Mehrheit entscheidet, sondern welche Mehrheit in welcher Institution aufgrund welcher Legitimation das letzte Wort erhält.
Was Steinmeiers Begriff offenlässt
Vor diesem Hintergrund lässt sich auch der Ausdruck „Vulgärdemokraten“ genauer einordnen, ohne dem Bundespräsidenten etwas zuzuschreiben, was er nicht gesagt hat. Steinmeier verband ihn in seiner Rede in Karlsruhe ausdrücklich mit dem Anspruch auf unbeschränkte Macht sowie der Ablehnung verfassungsrechtlicher Grenzen; seine Kritik richtete sich damit gegen ein Demokratieverständnis, das den Wahlakt zur alleinigen Quelle politischer Legitimation macht.
Offen bleibt jedoch die demokratietheoretische Grenzziehung, die hinter der Formulierung liegt, denn zwischen einer Mehrheit, die Grundrechte und rechtsstaatliche Bindungen beseitigen will, und einer Mehrheit, die innerhalb der bestehenden Verfassungsordnung politische Entscheidungen trifft, die von anderen als falsch, unvernünftig oder unerwünscht empfunden werden, besteht ein erheblicher Unterschied. Gerade deshalb kann die Diskussion nicht bei der Frage stehen bleiben, ob Mehrheitsmacht begrenzt werden soll; geklärt werden muss ebenso, welche Begrenzung aus der Verfassung folgt und wo die politische Auseinandersetzung beginnt, die nicht durch den Hinweis auf eine vermeintlich höherwertige Einsicht ersetzt werden kann.
Auch die empirische Demokratieforschung arbeitet mit solchen Differenzierungen. Das internationale Forschungsprojekt V-Dem unterscheidet unter anderem ein elektorales und ein liberales Demokratieprinzip, wobei das liberale Modell auf dem elektoralen aufbaut und zusätzlich insbesondere Rechtsstaatlichkeit, individuelle und Minderheitenrechte sowie institutionelle Machtbegrenzungen berücksichtigt; daneben untersucht V-Dem weitere Dimensionen wie partizipative, deliberative und egalitäre Demokratie. Dass Demokratie in der Wissenschaft über verschiedene, voneinander unterscheidbare Dimensionen erfasst wird, bedeutet nicht, dass liberale Sicherungen entbehrlich wären, wohl aber, dass der Begriff nicht auf eine einzige unbestrittene theoretische Definition reduziert werden kann.
Gerade deshalb lässt sich Demokratie weder auf die Vorstellung reduzieren, fünfzig Prozent plus eine Stimme dürften alles, noch auf die gegenteilige Annahme, eine demokratisch zustande gekommene Mehrheit müsse ihre Legitimität erst dadurch beweisen, dass ihr Ergebnis von Gerichten, Experten, Medien oder gesellschaftlichen Eliten als vernünftig anerkannt wird. Ihr eigentlicher Anspruch ist bescheidener und anspruchsvoller zugleich, weil Menschen, die sich über das politisch Richtige nicht einigen können und dennoch als politisch Gleiche zusammenleben wollen, Verfahren brauchen, in denen entschieden werden kann, ohne den Unterlegenen ihre Rechte und ohne den Siegern ihre spätere Ablösbarkeit zu nehmen.
Die Grenze verläuft damit weniger zwischen einer guten Minderheit und einer gefährlichen Mehrheit als zwischen vorläufiger und sich selbst verewigender Macht. Eine parlamentarische Mehrheit darf Entscheidungen durchsetzen, obwohl ihre Gegner sie für falsch halten; sie darf jedoch nicht die Voraussetzungen beseitigen, unter denen aus diesen Gegnern bei der nächsten Wahl selbst eine Mehrheit werden kann. Eine Minderheit wiederum darf widersprechen, organisieren, klagen und um neue Mehrheiten kämpfen, ohne daraus einen Anspruch ableiten zu können, Mehrheitsentscheidungen allein wegen ihrer politischen Ablehnung außer Kraft zu setzen.
In dieser Spannung liegt der wichtigere Gehalt der Karlsruher Rede. Nicht jede Berufung auf die Mehrheit macht einen Politiker zum „Vulgärdemokraten“, ebenso wenig macht die Berufung auf Verfassung und Rechtsstaat eine politische Position automatisch unangreifbar. Entscheidend bleibt vielmehr, ob Macht – wo immer sie ausgeübt wird – an Regeln gebunden bleibt, die dem politischen Gegner dieselben Rechte gewähren und einen wirklichen Machtwechsel weiterhin möglich machen.
Demokratie verlangt deshalb etwas, das schwerer ist als die Gewissheit, selbst auf der richtigen Seite zu stehen: Die Mehrheit muss regieren können, obwohl sie irren kann, die Minderheit muss eine Niederlage akzeptieren können, ohne politisch rechtlos zu werden, und die Institutionen des Verfassungsstaates müssen Grenzen setzen können, ohne jede politische Streitfrage in eine verfassungsrechtliche umzuwandeln. Gerade weil keine dieser Seiten allein die Demokratie besitzt, hängt ihre Stabilität davon ab, dass politische Macht wirksam und zugleich vorläufig bleibt.
